Concurrence, risque ou complémentarité ? Sécurité publique et sécurité privée en Belgique.

Ce texte a été rédigé en 2018 comme support à une communication pour une journée d’étude coorganisée par le GEPS de l’UCLouvain dont le titre était « Faut-il avoir peur de la sécurité privée en Belgique ? »1. Dormant depuis dans un dossier de mon ordinateur, je le mets ici à disposition, avec ses qualités et ses défauts. Mon intention n’était pas d’y dresser une histoire complète et exhaustive de ce concept – chose qui a été magistralement faite par Pieter Leloup dans le cadre de sa thèse de doctorat2 – mais de proposer quelques balises et éléments critiques de réflexion sur un sujet toujours actuel. Le texte n’a subi que de brèves mises à jour depuis 2018.

Les fonctions de sécurité privée ont actuellement le vent en poupe en Belgique. Aux chiffres de croissance annoncés avec intérêt par le secteur3, se superpose une volonté politique – visible dans l’adoption de la loi d’octobre 20174 – de conférer aux agents reconnus des entreprises de sécurité des prérogatives toujours plus importantes dans l’exercice de mission de surveillance, entre lieux publics et lieux privés. De plus en plus, et si l’on en croit les discours, avec l’assentiment d’une large partie de la population, la sécurité privée devient acteur majeur de la sécurisation et du contrôle de la société belge. Elle représente un partenaire incontournable des systèmes étatiques qui exercent habituellement et historiquement ces prérogatives. Le phénomène n’est pas propre à la Belgique : il s’observe dans nombres d’États occidentaux ou non5, alliant la nécessité de répondre aux enjeux de la menace terroriste, la nécessité d’agir face à un sentiment d’insécurité quotidienne, le besoin de compenser de (supposées) insuffisances institutionnelles. Mais il s’explique aussi par les contraintes financières et humaines de sociétés dont les moyens publics sont de plus en plus limités. Depuis la fin du siècle dernier, la fin revendiquée de l’État Providence entraîne en effet une redéfinition à la fois de ses champs et de ses capacités d’intervention.

Agent de sécurité privée

La situation actuelle témoignerait ainsi d’un trend positif, chacun semblant y trouver son compte. Pourtant, un récent rapport de la Cour des Comptes française pose une série de constats et d’interrogations qu’il ne faut pas passer sous silence et qu’il convient de transposer mutandis mutandis à la situation belge (coûts, efficacité, qualité des services prestés)6. Plus largement, cette nouvelle donne mérite d’être interrogée sur le fonds, quant à la légitimité et à l’opportunité de voir ces missions régaliennes, assimilées à des fonctions de « force », exercées par des acteurs qui ne dépendent pas directement des autorités publiques régaliennes.

Une démarche historienne apporte des réflexions utiles sur ce débat, où les logiques de service public se confrontent à des argumentaires économiques, à des logiques politiques et doivent tenir compte des mentalités et de l’opinion publique. D’abord, il s’agit de revenir sur la signification du concept de sécurité « privée », et sur sa distinction avec une sécurité « publique », étatique. Cela revient à interroger à la fois ses champs d’intervention, ses publics et les lieux où elles s’exercent. À travers l’histoire contemporaine du pays, les termes du débat ont bien entendu évolué selon les périodes, les facteurs de risques, et la conception de la chose publique qui avait cours. Ensuite, il convient d’expliciter les formes prises par la sécurité privée, depuis l’indépendance du pays. Quelles sont-elles, mais surtout pourquoi et comment se sont-elles développées ? C’est en réalité la question de la légitimité de l’exercice de fonctions régaliennes par des institutions qui ne le sont pas mais surtout, l’attitude des autorités et institutions publiques à cet égard qu’il faut aborder.

Schématiquement, se succèdent ou se superposent dans l’histoire contemporaine de la Belgique, des phases d’ignorance, d’opposition, de tolérance et de coopération entre le monde de la sécurité privée et les instances étatiques. Il faut à la fois éclairer les causes et la chronologie de ces relations changeantes. Surtout, il faut démontrer comment l’histoire de la sécurité privée, puisqu’elle s’intègre dans l’histoire des politiques et pratiques de sécurités constitue une porte d’entrée permettant d’interroger une problématique beaucoup plus large : celle de la transformation de l’État, de l’évolution de ses conceptions, couplée à celle de la régulation de la vie en société.

Sous l’Ancien Régime, des sécurités hybrides

L’idée même de « sécurité privée » est indissociable d’une dynamique historiquement marquée : celle de l’apparition d’un État moderne, unificateur, exerçant des compétences toujours plus nombreuses sur ses sujets et disposant d’un appareil administratif et institutionnel organisé dans ce but. Dans ce contexte qu’il faut situer en Europe, selon les régions, entre la fin du 17e et le 19e siècle, des institutions régies par le droit public apparaissent progressivement. Le corollaire de cette organisation est la professionnalisation progressive de l’appareil administratif dont les compétences vont en s’accroissant. Surtout, les hommes qui font fonctionner ces institutions relèvent de l’autorité publique et de son financement direct. Ils lui rendent compte de leur tâche au service de la chose publique, offrant services et/ou contrôlant les habitants du territoire où ces institutions sont actives.

L’exercice de fonctions de police représente un exemple caractéristique de cette apparition progressive d’administrations officielles, au service de la chose publique. Sous l’Ancien Régime, au Moyen-Âge, la police n’était pas une institution. Au contraire, il s’agissait de pratiques et de fonctions destinées à assurer le bon fonctionnement de l’espace, la régulation des communautés, du ravitaillement et des échanges. Pendant longtemps, souvent encadrées par la coutume, ces pratiques sont exercées par un ensemble hybride d’acteurs : sergents de ville, armée, corporations professionnelles, mais aussi regroupements de voisinage. On y retrouve là des gens qui pour partie, sont certes payés et rendent compte au « prince ». Mais on y retrouve également un ensemble d’acteurs exerçant une (auto)régulation indépendante de l’autorité, au nom de privilèges, tandis que d’autres, s’ils sont titulaires d’une charge, l’ont achetée. Au Moyen-Âge, la pratique de la police n’est donc pas exclusivement une affaire publique. Au contraire, les autorités sont largement contraintes. Elles doivent faire avec une multitude d’acteurs « privés », ne relevant pas directement de leur contrôle, car inscrits dans des logiques catégorielles, identitaires, religieuses, mais aussi dans des dynamiques économiques et financières7.

La progressive centralisation et unification étatique, couplée aux idées des Lumière change la donne. De pratique, la police devient institution. Celle-ci est pensée, théorisée, sans cesse réformée, puisque se multiplient les projets d’amélioration la concernant8. La conséquence de ce tournant est évidente : la police étend son champ de compétences au détriment de ces acteurs multiplient qui cohabitaient jusqu’alors. Ce sont les prémices de la monopolisation des fonctions régaliennes, tels que l’usage de la force, le contrainte et le droit du punir. Surtout, les policiers deviennent des « professionnels » de l’ordre, financés et contrôlés par de multiples strates d’autorités publiques, depuis le niveau local. Ce faisant, c’est un cadre très net qui apparaît : la police est une institution, en charge de la sécurité sur l’espace public, elle exerce son autorité sur l’ensemble des habitants du lieux.

État-Nation et monopole (monopolisation?) sécuritaire

Le renforcement de ces structures institutionnelles, couplé à la hausse progressive du sentiment national comme ciment identitaire de la communauté et couplé à la définition progressive de nouvelles formes de citoyenneté après la Révolution française, renforce cette dynamique au long du premier dix-neuvième siècle. Durant ce siècle de la nationalité et de la rationalisation gouvernementale, le polices constituent des outils identitaires, représentant et incarnant à tous l’État-Nation et son autorité publique. Elles agissent sur l’ensemble du territoire qu’il convient maintenant de contrôler, de quadriller et de baliser. Dans l’ensemble de l’Europe, le rôle joué par les polices de type « gendarmerie » est exemplaire à cet égard9. Elles constituent l’incarnation locale de l’autorité centrale et des facteurs d’unification étatique ou de contrôle de régions périphériques, tant au plan géographique que socio-politique. Dans une telle logique, la concurrence sécuritaire est une option qui ne peut être tolérée par les autorités publiques. Celles-ci doivent pouvoir protéger, contrôler et réprimer seules, à la fois pour ce qui touche à la sécurité publique et à la sécurité extérieure de l’État. Ces deux registres se distinguent maintenant beaucoup plus clairement, à l’image des réflexions de Jacques de Guibert, dans son ouvrage De la force publique considérée sous tous ses rapports (1790), qui en théorise les frontières10. L’heure est à l’affirmation d’une sécurité publique, témoignant d’une construction étatique.

Si l’espace public est policé par les institutions publiques, l’espace privé reste ouvert à d’autres systèmes de régulation. Notamment, le développement économique et du commerce à l’échelle internationale amène au développement d’initiatives cherchant à en surveiller les nœuds centraux, en dehors de ce cadre officiel, dès la seconde moitié du 19e siècle. Parfois également, des « contestations » privées ou populaires à l’ordre public voient le jour : face à des tensions politiques, ou pour répondre à des insuffisances supposées des institutions officielles de police.

Ce cadre occidental est celui qui s’applique à la Belgique indépendante. Au long du 19e siècle, il faut y observer cette dynamique d’affirmation progressive d’un appareil policier destiné à défendre le projet belge et ses spécificités, en surveillant les facteurs de « risque » à l’ordre établi – comportements, groupes sociaux, politiques ou professionnels (étrangers, orangistes, tziganes, ouvriers). Il s’articule entre institutions nationales (gendarmerie, armée, sûreté publique) et institutions locales (garde civique et polices communales)11. Il n’est pas sans accident : parfois, des « gardes » privées s’organisent. Elles se structurent autour du clivage clérical/libéral, comme à Louvain en 1859. Une garde privée est alors mise sur pieds. Elle rassemble les milieux catholiques de la ville, contestant les pouvoirs de police des autorités locales, appartenant au parti libéral12. Surtout, c’est autour du port d’Anvers que se développent très progressivement à la fin du 19e siècle les premières compagnies privées de surveillance (notamment la compagnie Waak en Sluit, filiale d’une société allemande). Elles sont actives dans la police de l’économie et du commerce, comme l’ont montré les travaux de Pieter Leloup13. Elles apparaissent en même temps que le renforcement des effectifs et la réorganisation de la police communale de la municipalité. Concernant des espaces privés, pour un domaine – le développement économique – où l’idéologie dominante est au laissez-faire/laisser-aller, ces compagnies privées sont acceptées par les autorités publiques, puisqu’elles ne représentent ni danger, ni concurrence directe.

Une concurrence inacceptable durant le premier vingtième siècle

Le premier vingtième siècle renforce la dynamique d’affirmation étatique de la sécurité en Belgique. Plus exactement, celle-ci constitue une réaction à divers épisodes de crises politiques que connaît le pays. Passé l’épisode de guerre latente contre les Pays-Bas (1831-1839)14, malgré la progressive apparition de la question ouvrière, la société belge ne connait alors peu ou pas de moment où son intégrité est fondamentalement menacée durant le long 19e siècle. La situation est tout autre à partir de la Première Guerre mondiale : le fondement même de l’unité du pays a été mis en question (invasion, occupation, dissociation politique suite à la Flamenpolitiek menée dès 1915), donnant lieu à sa suite à une réaffirmation politique juridique et institutionnelle. La reconstruction du pays est également policière, avec le renforcement des polices d’ampleur nationale à partir de 191915. La période correspond en fait à la progressive mise en pratique d’une nouvelle conception de l’État et de ses relations à la société belge : plus interventionniste, plus protecteur également, il doit trouver un équilibre entre tolérance et répression, alors que des mesures de démocratisation se multiplient (droit de vote, droit de grève…). Comme le montre l’analyse des pratiques policières de cette période, il convient de parler d’un élargissement important des domaines d’intervention des polices. De plus en plus, les policiers, loin de seulement réprimer ou punir, servent d’émissaires et de soutiens aux divers ministères, niveaux de pouvoir et administrations.

Les crises multiples qui traversent l’Europe et la Belgique durant les années trente reposent avec force la question de la concurrence entre sécurité privée et sécurité publique. Après 1930, les difficultés économiques ne sont que difficilement surmontées par les politiques mises en œuvre par des gouvernements dont l’instabilité est réelle. Il en découle une crise du politique et de la légitimité des institutions. L’offre politique se clive, se structurant également autour de partis et de groupements antisystèmes aux extrêmes de l’offre politique (mouvements nationalistes, communistes, fascistes). À l’instar des ligues en France, ceux-ci n’entendent pas faire valoir exclusivement leurs idées à l’intérieur des organes de représentation. Structurés et organisés, ces mouvements mobilisent également la rue comme caisse de résonance et comme lieu de revendication. Il s’agit en fait de contester le monopole du contrôle de celle-ci par l’autorité publique, si pas nécessairement dans les faits, au moins par la menace et la pression. Dans une société marquée par la mémoire combattante et héroïque de la Grande Guerre, ligues et partis nationalistes constituent en leur sein des formations organisées, à la structure et à l’esprit paramilitaires (hiérarchisation, uniformes, entraînements…). Celles-ci représentent autant de risques et de concurrents pour les polices, notamment dans l’usage légitime de la force16.

Devant la menace, le législateur adopte en juillet 1934 une loi interdisant les milices privées. Elle complète une première loi de 1933 relative au droit de disposer des armes17. Le moment est important. Pour la première fois, un cadre réglementaire est posé dans ce domaine. Il structure cette question durant le second vingtième siècle en attendant la loi de 1978 sur l’engagement en faveur d’une armée étrangère, et surtout la loi de 1990 sur les entreprises de sécurité et sur les services internes de gardiennage18. La loi de juillet 1934 témoigne d’une attitude de défiance envers ces groupements, considérés comme une concurrence tant illégitime que dangereuse. Le constat est limpide : face à des institutions sous pression, ces groupes et les revendications qu’ils portent ne sont pas acceptables. C’est le critère politique qui représente un risque nécessitant réaction et encadrement du législateur. Lorsqu’elle est fondée sur des critères de facilitation du commerce, la sécurité privée et le gardiennage sont des activités légitimes, défendues par la loi – on observe même lors de certaines grèves des années trente, une proximité certaines entre agents de l’ordre et services aux ordres du patronat. Au contraire, lorsqu’elle est sous-tendue par des motifs idéologiques et politiques, contestant les compromis et piliers traditionnels de la société belge, elle ne l’est plus.

En son article 1er, la loi de 1934 interdit « toutes milices privées ou toute autre organisation de particuliers dont l’objet est de recourir à la force, ou de suppléer l’armée ou la police, de s’immiscer dans leur action ou de se substituer à elles ». Elle interdit ensuite les

« exhibitions en public de particuliers en groupe qui, soit par les exercices auxquels ils se livrent, soit par l’uniforme ou les pièces d’équipement qu’ils portent, ont l’apparence de troupes militaires […] la tenue de ou la participation à des exercices collectifs, avec ou sans armes, destinés à apprendre l’utilisation de la violence à des particuliers ».

Que faut-il retenir de ce texte ? D’abord, une affirmation forte du refus de concurrence quant aux fonctions policières et militaires. Ensuite, le rappel du monopole de l’usage de la violence. Enfin, il faut retenir que le législateur place au cœur de la règle la question de la visibilité de ces groupements et de leurs lieux d’évolution. Il leur est interdit d’occuper l’espace public en uniforme. Cette question de la tenue est évidemment centrale, pour éviter de confondre institutions publiques et groupements privés. Dans les débats parlementaires, il ressort un dernier point primordial à noter quant à cette loi. Il s’agit de son caractère généraliste, de par les publics cibles qu’elle vise. Extrême-droite flamande ou francophone, mouvements ouvriers, il s’agit bien de combattre l’ensemble des concurrences sécuritaires. « Le gouvernement n’a pas voulu faire la distinction qui s’imposait entre ‘dinasos’ et ‘légion nationale’, d’une part, et la milice de défense ouvrière », regrette ainsi le député socialiste Hoyaux19. Finalement, en termes judiciaires, la correctionnalisation de ces comportements témoigne de la volonté des autorités de pouvoir assurer facilement leur répression, évitant la tenue de débats devant une Cour d’assises.

Des exemples tirés de la pratique illustrent à la fois les priorités et les difficultés sous-jacentes à l’application de ce texte. On y observe le caractère limité de l’application de la loi, ainsi que son appropriation par les différents acteurs en présence. Au-delà du principe politique d’affirmation de la puissance publique, l’action policière est en réalité beaucoup plus nuancée. En 1938, les gendarmes se posent la question de l’intérêt de verbaliser les membres d’une marche rexiste, défilant en uniformes20. Le faire n’augmentera-t-il pas les troubles à l’ordre public ? N’est-ce pas donner trop d’importances à des groupements ? La notion d’uniforme visible fait l’objet d’interprétations parfois difficiles. Les gendarmes sont obligés de constater à plusieurs reprises que des membres de milices nationalistes, prennent la peine, lorsqu’ils sortent du lieu – fermé et privé – où se tient leur meeting, de dissimuler leurs uniformes sous de longs imperméables. Les membres défilent, se font voir, scandent slogans et entonnent leurs chants nationalistes mais ne sont pourtant pas répréhensibles, car camouflés par leurs manteaux21.

La Seconde Guerre mondiale constitue un autre moment où l’existence de groupes évoluant en dehors des cadres traditionnels de la police est perçue comme un risque politique et une concurrence à refuser, dès que possible. Durant l’Occupation du pays d’abord, il faut relever la multiplication d’institutions armées sur le territoire belge. Elles relèvent soit de l’autorité allemande, soit d’autorités belges « Ordre nouveau ». Souvent, elles sont rattachées aux partis collaborationnistes (notamment dans la région du centre) : formations de combats rexistes, « bandes » policières sont autant d’expression de cette concurrence de l’ordre22. Elles participent à l’augmentation du fait armée dans la société et au brouillage des frontières relatives à la légitimité des titulaires de fonctions publiques. Les réactions policières, judiciaires, et populaires à leur encontre – quelles attitudes adopter ? – démontrent la lente décomposition de la société sous occupation.

À la Libération, la question connaît un renouveau d’importance. La concurrence de certains mouvements de résistance désirant s’arroger des prérogatives régaliennes représente un danger pour l’autorité chancelante du gouvernement rentré d’exil et pour l’autorité d’institutions policières largement critiquées pour le comportement adopté durant l’Occupation, vu comme collaborateur par des pans entiers de la société belge. La fin 1944 verra une volonté de contraindre et de désarmer ces groupements, de tendances politiques variées, qui multiplient arrestations, contrôles et mesures d’épuratoires dans un cadre « privé », échappant à tout contrôle officiel23. Par la menace et par la raison, les autorités belges, soutenues par les Alliés, s’attèlent à encadrer la résistance et à reprendre le contrôle de compétences qu’elle exerçait illégalement. De l’automne 1944 à l’été 1945, la normalisation de la situation ne se fait pas sans mal, dans un contexte de stratégie de la tension portée notamment par les communistes. Surtout, cet encadrement progressif donne à voir des oppositions parfois tendues entre agents publics de l’ordre et résistants. Des policiers sont désarmés, d’autres impuissants à intervenir face à des résistants enfreignant la loi. À nouveau, le caractère politique et idéologique de ces groupements paramilitaires, couplé à un État central profondément affaibli et frappé par de lourdes tendances centrifuges, explique le refus total de tolérance observé à l’encontre d’une résistance qui agit en dehors des cadres traditionnels.

Des transitions multiples

L’après deuxième-guerre offre la possibilité d’observer de nouvelles formes de sécurité privée à l’œuvre et surtout, une évolution dans l’attitude adoptée à cet égard par les autorités politiques et policières. Le contexte est maintenant celui de la Guerre Froide, et débouche sur la mise sur pieds par certains milieux politiques, économiques, militaires ou militants de groupes destinés à faire face au risque communiste et à la perspective d’une nouvelle occupation du pays. Cette nouvelle donne est à la fois nationale et supranationale, dans une structuration du bloc et de l’alliance occidentale. Elle mobilise et croise également divers registres sécuritaires, entre enjeux économiques, de sécurité publique ou de sécurité extérieure du pays. Outre les réseaux stay-behind, qui bien que clandestins étaient peu ou prou rattachés à des instances officielles, il existe une multitude d’officines privés, ancrées dans les milieux anti-communistes, léopoldistes, industriels ou financiers dans la Belgique du début des années cinquante. Pour partie inscrites dans la continuité de l’action de la résistance, leurs membres considèrent que le pays est en guerre, face à un péril qui possède à la fois un volet intérieur et un volet extérieur. Comme l’ont démontré les auteurs de la récente reprise du dossier relatif à l’assassinat du député Julien Lahaut, de telles officines mènent un travail de renseignement, veillent à la surveillance de certains lieux industriels et parfois, passent à l’action (vols, affichages, interventions lors de meetings…). Financées par de grands groupes industriels (Banque de Bruxelles, Brufina), elles sont pour partie connues, reconnues et parfois en lien avec divers niveaux d’autorités dans le pays. Les relations peuvent être moins évidentes, notamment celles entretenues avec la Sûreté de l’État. La situation donne à voir un intérêt partagé entre autorités publiques et acteurs privés de la sécurité où dans une action discrète, parfois officieuse, objectifs et réseaux de relations se recoupent dans une Belgique divisée par la Question Royale finissante, au cœur du conflit entre les deux grands blocs dont les élites craignent la « subversion intérieure »24.

Progressivement, le second vingtième voit apparaître un retour à l’avant-plan de la sécurité privée, comprise dans sa logique entrepreneuriale et commerciale. Alors que le rapport à l’insécurité évolue au gré de peurs nouvelles, entre incivilités et grande criminalité, la perception de la sécurité par les autorités change petit à petit. En tant que secteur économique, destiné à « sécuriser » des domaines précis et délimités de l’activité, ou à intervenir au sein d’espaces privés, ouverts au public, elle est de plus en plus tolérée et sollicitée. C’est un nouveau cadre normatif qui voit le jour25 pour définir cette nouvelle donne. La loi de 1990 précise plus en avant les fonctions du gardiennage. L’heure est maintenant à la coopération apaisée, ou plutôt à l’articulation des champs de compétences et d’interventions dans la dynamique des constructions sécuritaires. À la même période, les premiers contrats de sécurité se développent également. Dans ce contexte de nouvelle conception intégrée de l’exercice de la sécurité, une place de plus en plus grande est faite aux « nouveaux acteurs de la sécurité » et à la participation citoyenne. Partenaires et non seulement cibles de la sécurité, les habitants peuvent sous certaines conditions coopérer avec la police, dans ce qui aboutira finalement aux « partenariats locaux de prévention », définis sous leur forme actuelle en 201026.

Ce tournant consacre progressivement une nouvelle donne : les autorités et institutions publiques reconnaissent ne plus être les seules titulaires de l’exercice de la sécurité. Il s’agit là à la fois d’une logique économique, politique et d’une tentative de répondre à une nouvelle conception de la demande de sécurité, construite entre populations, médias et mondes politiques. En cette fin du vingtième siècle, l’État reconnait que dans une logique monopolistique, il ne peut pas ou ne peut plus tout. Ses moyens humains, matériels mais également l’idée qu’on se fait de lui, nécessitent et débouchent sur un recours de plus en plus affirmé à d’autres acteurs de la sécurité, qu’ils répondent à des logiques « commerciales » ou « communautaires », impliquant alors les citoyens et la « proximité ». En outre, de plus en plus de lieux et d’activités sont à sécuriser, alors que la gestion du risque et le principe de précaution deviennent des clés de l’action publique dans un contexte de redéfinition des limites de l’État Providence.

Marché, auxiliaire des services publics, les remplaçant parfois, la sécurité privée gagne en légitimité – elle n’est nullement perçue comme dangereuse, n’est plus considérée pour son rôle politique « caché ». Au contraire, elle prend un visage toujours plus professionnel, neutre et technicien. Elle est de plus en plus utilisée, comme en témoigne la croissance continue de ses champs d’intervention et, en corollaire, des effectifs du secteur ou des personnes qui relèvent de ce nouveau cadre réglementaire.

L’analyse du tournant du dernier quart du vingtième siècle donne à voir deux caractéristiques nouvelles. D’abord, il s’agit de l’espace où peut s’exercer la sécurité privée. Progressivement, les frontières s’hybrident entre espaces publics et espaces privés. De plus en plus, la sécurité privée ne sert plus uniquement à la surveillance de lieux clos et de marchandises mais elle occupe, si pas encore l’espace public, des espaces largement ouverts au public (centres commerciaux, transports de fonds, courses sportives…). La vieille distinction de la légitimité de l’action étatique, seule à pouvoir agir dans l’espace public n’existe plus. La sécurité privée, dans sa logique institutionnelle, devient ainsi un instrument par excellence de contacts et d’interactions avec le public, ou un instrument de gestion de flux de personnes. Elle « s’universalise », nécessitant une professionnalisation accrue, débouchant une réglementation en constante augmentation, ainsi qu’une organisation du secteur.

La seconde caractéristique tient aux transformations des visages de la sécurité privée. Au-delà d’une activité seulement humaine, elle s’ancre maintenant dans l’usage de technologies de surveillance et d’identification. De plus en plus, la sécurité privée utilise caméras, systèmes d’alarme, s’appuie sur divers moyens techniques, les opère également. À nouveau, cela entraîne et nécessite de multiples efforts de formalisation des droits, de devoirs et de compétences de ses agents. On s’éloigne ainsi, en cette fin de siècle, de l’image traditionnelle de l’agent de gardiennage, armé ou non, patrouillant muni d’une seule lampe.

Le dernier quart du vingtième siècle ne revient pourtant pas sur l’ensemble des craintes qui prévalaient jusqu’alors, quant au risque que peut représenter l’exercice de la force en-dehors du cadre institutionnel. Si sur le territoire national la sécurité privée se renforce, la situation est autre en dehors de celui-ci. Notamment, il faut rappeler l’adoption en 1979 d’une loi punissant le fait, pour un citoyen belge, de prendre les armes pour une armée étrangère, sur un territoire étranger27. Celle-ci ne vise plus la « collaboration militaire », telle que punie durant les guerres mondiale28, mais bien le mercenariat – soit le fait d’offrir son concours à des combats ou des missions armées en dehors du cadre étatique, contre rétributions. On observe là une transposition à l’international des craintes qui prévalaient jusqu’au milieu du siècle dans la société belge : le risque et le caractère politique de ces engagements les décrédibilisent aux yeux du législateur.

Ouvertures

Ces dernières années et ces derniers mois ont vu l’amplification d’un mouvement de fonds, tendant à donner une importance toujours accrue aux acteurs non-étatiques dans l’exercice de la sécurité. Entreprises privées, partenariats locaux impliquant la population font plus que jamais partie du paysage actuel en Belgique. Ce premier point nous oblige à rappeler que la sécurité privée est dans l’histoire contemporaine, une réalité multiforme. Si la sécurité privée est une réalité économique, puisque des entreprises spécialisées existent depuis le début du vingtième siècle, elle a également concerné des mouvements politiques, para-policiers, ou des regroupements de faits dont l’importance a pu varier au gré des soubresauts de la société belge.

Le Soir, 17 mai 2017. “Le statut de l’agent de sécurité 2.0 se rapproche de celui de l’agent de police à plusieurs égards. Une évolution qui inquiète”

Pour les entreprises de la sécurité privée, la dernière législation en date (2017) marque bien l’aboutissement d’un lent processus de légitimation et d’acceptation progressive de leurs fonctions et de leurs membres dans la société. Celui-ci s’explique par la perte progressive de son caractère politique, perçu comme dangereux lorsque l’État est faible ou en crise. Il s’explique également par l’organisation progressive d’un secteur, fort de son poids économique, des emplois qu’il génère, mais aussi de la place qu’il occupe dans le débat politique ou en termes de capacité de pression. La sécurité privée n’est dorénavant plus « cantonnée » derrière des grillages : elle est au centre de l’espace public, avec des droits d’intervention et des compétences toujours accrus. Elle est en contact quotidien avec la population, ce qu’elle ne faisait pas aussi systématiquement au 19e et dans la première moitié du 20e siècle. Sans conteste, les frontières de la sécurité entre privé et public, entre protection des biens et des personnes se sont largement amoindries ces dernières années, par nécessité et choix des autorités publiques. Si l’on parle actuellement de plus de « bleu » dans les rues comme leitmotiv politique, il faudrait en réalité plutôt parler de cinquante nuances de bleus, ou de gris : aux uniformes policiers, se rajoutent ceux de ces multiples agents de sécurité qui sont des auxiliaires incontournables de la puissance publique, obligeant au débat sur les tâches « essentielles » des uns et des autres. Les agents de sécurité protègent les militaires dans certaines de leurs emprise (lesquels protègent les citoyens en rues29, ils surveillent les aires autoroutières30, ils assurent le gardiennage de sites ouverts au public. À de nombreux endroits, même aux limites des frontières nationales, c’est la sécurité privée qui constitue la seule incarnation visible de la force par le citoyen : que l’on pense aux contrôles exercés dans les aéroports ou les gares internationales.

À la question initiale de savoir s’il fallait avoir peur de la sécurité privée, tant le législateur que l’exécutif répondent aujourd’hui par la négative. Elle est au contraire vécue comme vertueuse. Comme notre exposé l’a démontré, ce n’a pas toujours été le cas : l’évolution de l’attitude officielle face aux multiples formes prises par la sécurité privée a été changeante, entre méfiance, répression puis progressive acceptation. Selon les périodes, ces attitudes ont été dictées par la force relative des autorités, par les crises vécues par l’État, par les moyens dont il dispose pour remplir les attentes placées en lui. La gestion politique de la sécurité privée est donc un marqueur à la fois de la prise en compte de traditions et pratiques anciennes, d’une conception libérale de l’économie (19e siècle), d’une gestion de risques politiques, et des transformations des conceptions de la chose publique, notamment dans ses rapports à l’espace et aux populations.

Faut-il avoir peur de la sécurité privée ? La réponse reste ouverte. Au regard de ce rapide survol, l’historien doit sans doute amener quelques éléments de réflexion. D’abord souligner que la présence toujours plus grande de celle-ci au contact du citoyen constitue un bouleversement important et rapide d’un contrat social qui, impliquant pouvoirs exécutif et législatif, mais aussi policiers et agents publics, a mis du temps à se construire. On peut se poser la question de son acceptation sociale, et des formes de résistance qui peuvent naître à son encontre. On peut également se poser la question de la connaissance par tous les acteurs concernés des cadres de ce nouveau contrat : le citoyen lambda connaît-il ses droits face à des agents privés, ou les limites des fonctions de la sécurité privée ? Les risques d’incidents, le problème des contournements du cadre légal31 sont de réalités qu’il ne faut pas négliger. Ils nécessitent un encadrement et un contrôle continu de la situation par le secteur mais aussi, séparation des pouvoirs oblige, par diverses autorités extérieures, politiques, administratives ou judiciaires.

Ensuite, la structuration progressive de la sécurité privée comme forme complémentaire d’une police publique pose la question de l’évaluation de son efficacité : l’historien aime à étudier le changement au sein des polices32. La réforme est souvent justifiée au sein des polices par la nécessité de répondre des insuffisances constatées. De la création de la Police judiciaire près les Parquets en 1919 à l’accord Octopus, ce critère est central dans les justifications du changement policier.

Transposant ces interrogations à la sécurité privée, deux observations s’imposent. D’abord, la réforme vers « plus de privé » ne veut pas nécessairement répondre à des problèmes constatés dans le débat quant à l’exercice des fonctions sécuritaires : la police ne fait pas mal son travail, mais la sécurité privée permettrait de mieux sécuriser la société ou de permettre à la police de « mieux » exercer ses tâches. Ensuite, il faut souligner la question de la difficile évaluation de l’efficacité de cet acteur sécuritaire qui s’il n’est pas neuf, est maintenant incontournable : critères budgétaires, coûts, absence d’incidents, satisfaction du donneur d’ordre ou du public. Comment et sur quels critères peut-on évaluer, aujourd’hui mais également demain, la pertinence de l’action, tout comme le nouvel équilibre que les acteurs de la sécurité privée ont amené dans l’exercice de fonctions sécuritaires au cœur de l’espace social du pays ? À nouveau, il ne faut pas se contenter d’observation simpliste. Comme aime à le répéter la méthode historique, la démarche doit être critique, s’ancrer dans la durée mais elle doit surtout considérer les choses dans leur complexité : instances privées et publiques doivent être envisagées simultanément, pour voir comment elles s’influencent ou s’hybrident l’une l’autre.

 

  1. Programme disponible sur https://www.linkedin.com/pulse/colloque-faut-il-avoir-peur-de-la-s%C3%A9curit%C3%A9-priv%C3%A9e-vincent-francis/?originalSubdomain=fr. []
  2. Pieter Leloup, The development of the private security industry in Belgium (1907-1990). A historical-criminological perspective on contemporary changes in security and crime control, thèse de doctorat en criminologie, VUB, 2019. Lire également, pour une perspective internationale, David Churchill, Dolores Janieswski, Pieter Leloup (dir.), Private Security and the Modern State Historical and Comparative Perspectives, Londres, Routledge, 2020. Plus ancien, se reporter encore à Lode Van Outrive, « Une réglementation belge du secteur de gardiennage et de sécurité: question de (dé)légitmation », in Déviance et société, vol. 12, n. 4, 1988, pp. 401-408. []
  3. Un exemple parmi d’autres, « G4S Belgium a enregistré une forte croissance en 2016 », communiqué de presse du 8 mars 2017, https://g4s.force3.be/g4s-belgium-a-enregistre-une-forte-croissance-en-2016#, consulté le 28 mars 2018. []
  4. « Loi du 2 octobre 2017 réglementant la sécurité privée et particulière », Le Moniteur Belge, 31 octobre 2017, disponible sur http://www.ejustice.just.fgov.be/cgi/article_body.pl?language=fr&caller=summary&pub_date=17-10-31&numac=2017031388, consulté le 28 mars 2018. []
  5. Voir notamment le cas français, où le ministre de l’Intérieur d’alors, Gérard Collomb avait mandaté en février 2018 une mission parlementaire destinée à « donner plus de place à la sécurité privée ». Lire son discours https://www.interieur.gouv.fr/Le-ministre/Interventions-du-ministre/Ouverture-des-5e-assises-de-la-securite-privee, 5 février 2018, consulté le 28 mars 2018. []
  6. Rapport annuel public de la Cour des Comptes pour l’année 2017, chapitre 2, « Les activités privées de sécurité : une contribution croissante à la sécurité publique, une régulation insuffisante », disponible sur https://www.ccomptes.fr/sites/default/files/2018-02/05-activites-privees-securite-Tome-1.pdf, consulté le 28 mars 2018. []
  7. Sur cette question : Xavier Rousseaux et Axel Tixhon, « Du ‘sergent à verge’ à la ‘profileuse’: pistes pour l’histoire des polices dans l’espace belge, du Moyen Age au 21e siècle », in Jonas Campion (dir.), Les archives des polices en Belgique : des méconnues de la recherche, Bruxelles, AGR/PAI Just-his.be, 2009, pp. 11-34 ; Jean-Marc Berlière, René Levy, Histoire de la police en France de l’Ancien Régime à nos jours, Paris, Nouveau monde, 2013 ; Margo De Koster, Herbert Reinke, « History of Police Profession », in Gerben Bruinsma, David Weisburd (dir.), Encyclopedia of Criminology and Criminal Justice, New York, Springer, 2013, pp. 2296-2309 []
  8. Paolo Napoli, Naissance de la police moderne. Pouvoirs, normes, société, Paris, La Découverte, 2003. []
  9. Clive Emsley, Gendarmes and the State in Nineteenth-Century Europe, Oxford, Oxford University Press, 1999 ; Jean-Noël Luc (dir.), Gendarmerie, État et société au 19e siècle, Paris, Publications de la Sorbonne, 2002. []
  10. « La force publique d’une nation a pour objet de pourvoir à sa sûreté commune, d’une part contre les troubles et les désordres du dedans, et de l’autre contre les ennemis du dehors ». Comte Jacques de Guibert, De la force publique considérée dans tous ses rapports, Paris, 1790, p. 8. []
  11. Jonas Campion, Margo De Koster, Luc Keunings, Benoît Majerus, Xavier Rousseaux, François Welter, « L’appareil policier en Belgique (1830-2010) », in Margo De Koster, Dirk Heirbaut, Xavier Rousseaux (dir.), Tweehonderd Jaar Justitie. Historische Encyclopedie van de Belgische Justitie.  Deux siècles de justice. Encyclopédie historique de la justice belge, Bruges, La Charte, 2015, pp. 385-419. []
  12. Annales Parlementaires, Chambre, séances des 3 et 22 décembre 1859. []
  13. Pieter Leloup, « A historical perspective on crime control and private security : a Belgian case study », in Policing & Society, vol. 17, n°2, 2018, https://www.tandfonline.com/doi/ref/10.1080/10439463.2018.1440554?scroll=top, consulté le 28 mars 2018 ; Margo De Koster, Pieter Leloup, « Policer le port d’Anvers : contrôles policiers publics et privés, entre complémentarité et rivalité, fin XIXe-début XXe siècle », in Anne Conchon, Laurence Montel, Céline Regnard (dir.), Policer les mobilités. Europe, États-Unis, XVIIIe-XXIe siècles, Paris, Éditions de la Sorbonne, 2018, pp. 103-128. []
  14. Els Witte, Le Royaume perdu, les orangistes belges contre la Révolution  1828-1850, Bruxelles, Samza, 2016. []
  15. Jonas Campion, « Vers un « État dans l’État » ? La gendarmerie belge, d’une sortie de guerre à l’autre (1918-1957) », in Arnaud Houte, Jean-Noël Luc (dir.), Les gendarmeries dans le monde, de la Révolution française à nos jours, Paris, PUPS, 2016, pp. 173-185. []
  16. Jonas Campion, « Gendarmes facing political violence (Belgium, 1918-1940) », in Chris Millington, Kevin Passmore (dir.), Political Violence and Democracy in Western Europe, 1918-1940, Basingstoke, Palgrave Mac Millan, 2015, pp. 160-173. []
  17. « Loi du 29 juillet 1934 interdisant les milices privées », in Le Moniteur Belge, 6-7 août 1934 ; « Loi du 3 janvier 1933 relative à la fabrication, au commerce et au port des armes et au commerce des munitions », in Le Moniteur Belge, 22 juin 1933. []
  18. Anne Vincent, Les entreprises de gardiennage et de sécurité, Courrier hebdomadaire du CRISP, n°1596, 1998 ; Pieter Leloup, Private en commerciële veiligheidszorg in België. Een historisch-criminologisch onderzoek (1870-1934), Anvers, Maklu, 2014. []
  19. Annales parlementaires, session du 28 juin 1934. []
  20. Bruxelles, AGR, procès-verbal du conseil des ministres, 11 juillet 1938. []
  21. Bruxelles, MRA, Fonds Moscou, 5534185 14a 7228, compte-rendu d’événement extraordinaire, n°152/Ciel, compagnie de Verviers, 17/04/1934. []
  22. Par exemple, dans le centre, Philippe Maes, Brigade A, bande Duquesne : 15 mois de terreur policière sur le centre, Houdeng Aimeries, Centre de recherches et de documentation régionale, 1993 ou concernant les gardes wallonnes et flamandes, Bruno De Wever, Greep Naar de Macht. Vlaams-Nationalisme En Nieuwe Orde : Het VNV, 1933-1945, Tielt – Gand, Lannoo, 1994 ; Flore Plisnier, Ils ont pris les armes pour Hitler, Bruxelles, Luc Pire, 2008. []
  23. Martin Conway, « Justice in Post War Belgium : popular passions and political realities », Cahiers d’histoire du temps présent, n°4, 1997, pp. 7-34 ; Francis Balace, « Les hoquets de la liberté », in Jours de Guerre, t.19 : jours libérés 2, Bruxelles, Crédit Communal, 1995, pp. 75-133 ; Jonas Campion, Les gendarmes belges, français et néerlandais à la sortie de la Seconde Guerre mondiale, Bruxelles, André Versaille, 2011 : Martin Conway, Les chagrins de la Belgique. Libération et reconstruction politique 1944-1947, Bruxelles, CriSP, 2015. []
  24. Emmanuel Gérard, Widukind De Ridder, Françoise Muller, Qui a tué Julien Lahaut ? Les ombres de la Guerre Froide en Belgique, Bruxelles, La Renaissance du Livre, 2015. []
  25. « Loi du 10 avril 1990 réglementant la sécurité privée et particulière », in Le Moniteur Belge, 29 mai 1990. []
  26. Christine Schaut, « La mise en La mise en application des contrats de sécurité. Des effets pervers ? », in Pyramides, n°1, 2000, pp. 141-156 ; Yves Cartuyvels, Philippe Mary, « Politiques de sécurité en Belgique : les limites d’une approche de proximité », in Déviance et société, vol. 26, n°1, 2002, pp. 43-60 ; Sybille Smeets, « Les nouveaux acteurs locaux de la sécurité publique en Belgique. L’exemple des assistants de prévention et de sécurité en Wallonie et à Bruxelles », in Déviance et société, vol. 29, n°2, 2005, pp. 201-219. []
  27. « Loi du 1er aout 1979 concernant les services dans une armée ou une troupe étrangère se trouvant sur le territoire d’un État étranger », in Le Moniteur Belge, 24 aout 1979. []
  28. Sur cette question, voir Bruno De Wever, « Collaboration militaire », Encyclopédie en ligne Belgium WWII, https://www.belgiumwwii.be/belgique-en-guerre/articles/collaboration-militaire.html, consulté le 29 mars 2018. []
  29. « La firme Securitas garde le Quartier d’Heverlee », 8 mars 2018, https://mil.be/fr/article/la-firme-securitas-garde-le-quartier-dheverlee, consulté le 29 mars 2018. []
  30. « Début de la surveillance des parkings autoroutiers par des agents privés », 13 février 2018, https://www.rtbf.be/info/belgique/detail_debut-de-la-surveillance-des-parkings-autoroutiers-par-des-agents-prives?id=9839294, consulté le 29 mars 2018. []
  31. Que l’on pense en 2012, à l’emploi d’une « milice privée », dans une usine de Sprimont, pour faire face à un mouvement syndical. []
  32. Jonas Campion (dir.), Organiser, innover, agir. Réformer et adapter les polices en Belgique (18e – 21e siècles), Louvain-la-Neuve, PUL/CEP, 2017. []

OpenEdition vous propose de citer ce billet de la manière suivante :
Jonas Campion (29 juillet 2020). Concurrence, risque ou complémentarité ? Sécurité publique et sécurité privée en Belgique. SecuPolXX. Consulté le 21 juillet 2024 à l’adresse https://secupolxx.hypotheses.org/641


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