Niveau « 2+ » ? Menaces et présence militaire dans les rues

En Belgique, l’OCAM (Organe de coordination pour l’analyse de la menace, instance composée d’experts et indépendante du pouvoir politique) a le 22 janvier dernier, décidé d’abaisser le niveau de le menace terroriste du niveau 3 au niveau 2 (sauf pour certains points précis du territoire, encore jugés sensibles). Sur une échelle qui en compte quatre, le niveau 2 stipule que le niveau de la menace dans le pays est « moyen », la menace étant jugée « peu vraisemblable ». L’annonce n’a pas été une surprise, puisqu’elle avait été anticipée par les services du ministre de la Sécurité et de l’Intérieur quelques jours auparavant. Par contre, ce qui a pu surprendre, c’est la rapidité de la prise de décision.

Rapidement, les commentaires des politiques et des autorités par rapport à cette nouvelle donne se concentrés sur les conséquences de la décision sur la présence de militaires dans l’espace public. Quand et de quelle manière les militaires retourneront ils dans leurs casernes ?

Restera, restera pas? Le Soir, 22 janvier 2018

Le bourgmestre de Bruxelles (PS) a tout par exemple tout de suite demandé le maintien de soldats dans la capitale. Tout aussi rapidement, le gouvernement fédéral souligne que le dispositif militaire sera évalué, évoluera mais que la réorganisation sera progressive. Dans son argumentaire, il dissocie dorénavant le niveau de le menace et l’emploi nécessaire de l’armée pour sécuriser certains lieux publics. Pourtant, ce dernier avait été une des conséquences les plus visibles et sur laquelle les autorités avaient le plus communiqué, lors de la séquence temporelle où le niveau de la menace avait été évalué à la hausse (niveaux 3 et 4). Au bilan, on se dirige donc vers une présence moindre de soldats dans le paysage belge, mais pas à leur disparition complète… Par analogie à a situation française, on passerait donc d’une opération Sentinelle à une opération. Vigiepirate « ancien modèle ». Dans sa communication, le gouvernement fédéral n’a pas tardé à parler de niveau de la menace « 2+ », soulignant que le niveau « 2 » actuel ne correspond pas au niveau « 2 » d’avant 2015. À l’appui de ces discours, il parle de l’apparition d’une « nouvelle culture de la sécurité » dans le pays. Il y aurait donc un « avant » et un « après » 2015-2016 sur l’échelle de la menace et sur le rôle des acteurs de la sécurité dans le pays.

Ces questions sont importantes pour comprendre les logiques de l’exercice de la sécurité en œuvre en Belgique : tant la présence durable de militaires dans les rues, que cette supposée nouvelle culture sécuritaire (ou évaluation de l’échelle de la menace ?) peuvent en effet correspondre à des moments charnières dans les conceptions des politiques d’ordre dans le pays. Elles méritent donc quelques réflexions, toujours ouvertes, dans une logique historienne.

La sécurité exercée par l’armée : les contours d’une mission particulière

Rappel des faits. Depuis janvier 2015 (suite aux attentats de Charlie Hebdo et au démantèlement subséquent d’une supposée cellule terroriste à Verviers), des militaires ont été mobilisés pour apporter un soutien à la police, dans une logique de « sécurisation » de l’espace public. Un mémorandum règle les cadres de la coopération, précisant notamment les droits et devoirs des militaires, dont les possibilités d’action restent extrêmement limitées en matière de police : officiellement présents pour soutenir la police, ils ne peuvent agir de manière autonome, sans présence policier, pour par exemple contrôle des individus. Pratiquement, le nombre de militaires mobilisés a varié, de quelques centaines à plus de 1600 au plus fort de l’opération (après les attentats de Bruxelles), leur présence étant périodiquement prolongée par le gouvernement. Leur mode d’action a progressivement évolué, vers une présence plus mobile mais également plus autonome au sein de l’espace public.

L’armée en rue : positions des acteurs

Depuis trois ans, la présence militaire a donné lieu à divers débats. Ils portent sur l’efficacité et la légitimité de la mesure (face au terrorisme mais aussi face à la criminalité « ordinaire »), sur son impact sur l’état d’esprit du personnel, sur son coût, sur son impact pour le fonctionnement normal de l’armée (cycle des opérations et des entraînements, mais aussi de ses conséquences sur la vie privée des personnels mobilisés), sur le rôle de la police. L’institution militaire a eu un discours parfois ambigu par rapport à cette opération successivement baptisée Homeland puis Vigilant Guardian. D’une part, elle craint la désorganisation, la perte de compétences, l’usure des personnels qu’elle entraîne. Elle rappelle que si l’armée est disponible et obéit aux ordres reçus, patrouiller dans les rues n’est pas sa raison d’être. Elle souligne également les insuffisances du cadre réglementaire et organisationnel accompagnant le déploiement des militaires. Que peuvent-ils réellement faire ? D’un autre côté, elle prend conscience de l’intérêt de la mission en termes d’image et de communication, notamment pour se faire (re)connaître des populations et ce faisant, des autorités de tutelle. Tant l’armée que le gouvernement se plaisent d’ailleurs à souligner le haut degré d’acceptation de la mission dans l’opinion publique – malgré un discours parfois critique émanant de certaines associations issues de la société civile –, celle-ci étant présentée comme « rassurante »1.

Les soldats font également preuve d’une position ambigüe face à une fin éventuelle de la mission : d’un côté, ils soulignent la dureté de la mission (répétitive et physiquement usante), son caractère parfois vain et limité, son impact sur la vie quotidienne. De l’autre, ils soulignent que dans bien des cas, le retour dans les casernes entraînera une baisse sensible des rémunérations reçues, avec la fin des primes qui accompagnaient les jours de service. Pour des jeunes recrues, engagées après 2015, cette situation représente une « perte de revenus », correspondant au retour à un niveau « normal » de rémunération en réalité jamais connu.

La police a eu une position tout aussi nuancée sur cette coopération. Les discours tenus par la police soulignent à la fois la spécificité du travail policier (l’armée n’a pas les compétences pour les remplacer) et la bonne coopération s’étant établie entre institutions. Les syndicats soulignent le risque de surcharge de travail qu’ils encourent si les militaires ne sont plus là. Selon eux, les policiers seraient incapables, au vu des effectifs disponibles, d’exercer l’ensemble de leurs missions en cas de retrait total des militaires de l’espace public.

L’attitude du monde politique a parfois été plus nuancée face à cette militarisation de la sécurité publique : les partenaires de la majorité ont parfois, dans les premiers temps de la mission, fait état de réserve sur la nécessité d’ancrer la présence militaire dans la durée. C’était notamment le cas des sociaux-chrétiens flamands. Celles-ci ont rapidement été mises en sourdine, au nom notamment de la solidarité gouvernementale. Du côté de l’opposition, tout en reconnaissant le travail accompli, certains ont pu développer un discours de plus en plus critique au fil des mois. Pour le parti Ecolo notamment (Benoit Hellings, lors de l’émission CQFD sur la radio publique belge, le 22 janvier 2018), le recours à l’armée ne pouvait être qu’une mesure provisoire, la police devant normalement exercer l’exercice de la force dans l’espace public. Celle-ci doit, le cas échéant, disposer de moyens complémentaires pour l’exercice de ces missions.

Définir une politique de sécurité à l’aune d’un cas pratique

Qu’apprend ce débat contemporain à un historien s’intéressant à l’histoire des politiques et pratiques de sécurité ?

Il faut d’abord remarquer combien les termes du débat ont pu évoluer depuis trente-six mois. Plus exactement, c’est la « normalisation » et « l’acceptation » progressive de la mesure qui interpelle. Pensé à l’origine comme une choix sécuritaire « temporaire » destiné à répondre à une situation exceptionnelle, le recours aux militaires s’est peu à peu « normalisé ». On s’est habitué à les voir et l’on craint leur retrait : celui-ci ne témoignerait pas seulement d’une transformation ou d’une diminution de la menace, mais constituerait au contraire un élément d’inquiétude pour la population. Dans les faits, on assiste donc à un transfert de l’exceptionnel vers le durable : la gestion d’un risque extraordinaire devient ainsi la nouvelle clé de gestion de risques ordinaires. Il est ainsi considéré de plus en plus normal d’avoir cette présence armée quotidienne, pour créer un sentiment de sécurité face au risque terroriste, mais également par rapport à d’autres formes d’insécurité. On peut s’interroger sur les conséquences du risque d’hybridation entre logiques policières et militaires, sur l’usage des uns à la place des autres. Sans faire état de plus de précision, la presse a ainsi relaté, en octobre 2017, l’arrestation par la police appuyée par des militaires, de voleurs dans la région liégeoise. Sans autres détails ni questionnements d’aucune sorte.

L’évolution est surtout marquante dans les esprits : le débat n’est plus de savoir s’il est légitime et normal d’avoir, dans une démocratie parlementaire qui n’est officiellement pas en guerre, des militaires qui exercent dans la durée des missions de sécurisation de l’espace public en complément/à la place de la police civile. On ne s’est ainsi que fort peu intéressé à la situation qui en découlait, en termes d’équilibre et de connaissance du contrat social. Le militaire en rue a la possibilité de faire usage de la force ; il est en contact journalier avec les citoyens. Dans ce contexte, l’ensemble des acteurs ont-ils connaissance de leurs droits et devoirs respectifs ? Les citoyens peuvent-ils avoir connaissance des comportements qu’ils doivent ou ont le droit d’adopter face à une demande d’un de ces militaires ? Sur la longue durée, ces questions apportent des éléments de compréhension de la transformation de l’appareil étatique et du cadre d’action de ses agents, face aux « crises ».

Ensuite, le débat montre une nouvelle fois combien la sécurité est une réalité en partie subjective. Au-delà d’une diminution objective de la menace vécue au sein de la société belge, une attention particulière est portée par les autorités au sentiment et à la perception de la situation par les citoyens. Le fait est connu, mais il est toujours bon de rappeler la difficile équation des autorités dans ce domaine. Elles ont à garantir une sécurité collective, correspondant en large partie à une somme de perceptions individuelles. Aussi, il est important que l’action publique en ce domaine soit vue et comprise. Il importe également qu’elle réponde aux craintes – fondées ou non – de la population. La situation telle qu’elle est vécue, perçue et analysée par ses acteurs est un élément primordial de la compréhension du jeu de la sécurité.

La temporalité – le jeu des temporalités – est un autre élément clé de compréhension du débat sur la sécurité et le rôle de l’armée en son sein. La menace apparaît, croît, puis décroît. On y réagit par prenant une série de mesures qui ont leur chronologie propre : le gouvernement veut ainsi renforcer et réorganiser la police, mais ces réformes prennent du temps. Que l’on pense notamment au délai nécessaire entre l’engagement d’un policier et son arrivée effective sur le terrain. Annoncés en 2015, puis 2016, des renforts policiers ou la mise en œuvre effective d’un nouveau corps de sécurité publique vont devenir effectifs en 2018-2019. De cette manière, ces effectifs complémentaires bientôt disponibles peuvent expliquer les annonces du gouvernement quant à un retrait progressif de l’armée des rues : les moyens seront là pour la remplacer. Engagée dans cette nouvelle mission, l’armée voit également sa temporalité institutionnelle être bouleversée (rythme des missions, entraînements, promotions et permissions). La conjonction de ces temporalités politiques, policières, institutionnelles mais aussi médiatiques ou citoyennes est à comprendre dans la succession des faits et des arguments fondant l’action publique en matière d’exercice de la sécurité. Comment s’articulent, se renforcent et parfois s’opposent l’historicité (le rapport au passé, au présent et au futur) des intervenants du jeu sécuritaire ?

Enfin, le dernier point sur lequel il faut revenir concerne la question budgétaire. Que ce soit avoué ou non, l’argent est au cœur de l’action sécuritaire et de ce recours à l’armée pour sécuriser l’espace public… On l’a vu, étant donné le caractère difficile de l’opération Vigilant Guardian, les militaires sur le terrain bénéficient d’un régime spécifique de primes au même titre que lorsqu’ils sont en mission à l’étranger. Dans le chef du ministère de l’Intérieur, l’opération représente sur le long terme un coût difficilement supportable. Il est estimé à environ 140 millions euros depuis 2015, le budget de l’Intérieur remboursant celui de la Défense. Dès avant la décision de l’OCAM, l’argument financier avait circulé comme critère devant guider une possible révision de la gestion de la menace. Sur le long terme, le coût d’emploi d’un militaire est supérieur à celui d’un policier. Dans le même ordre d’idée, l’enjeu budgétaire se discute également entre les niveaux fédéral et communal. Dans un système policier composé de polices locales et d’une police fédérale qui répond à un principe de complémentarité et de spécialisation de ce premier niveau, les bourgmestres peuvent avoir intérêt à bénéficier de la présence de militaires sur le territoire de leur commune. Ceux-ci sont à charge du fédéral et permettent de limiter – ou maintenir à un niveau raisonnable – l’investissement local, humain et financier, dans la protection de l’espace public. Plus simplement dit, elle permet d’affecter les ressources policières disponibles vers d’autres lieux, missions ou priorités. Croisant les échelles et les intérêts des uns et des autres, moyens affectés, moyens disponibles, moyens annoncés sont à identifier, pour comprendre la mise en œuvre de l’action publique en matière de sécurité.

Pour finir…

Pas de doute, cette rapide analyse des derniers développements relatifs au niveau de la menace en Belgique et à la forme du maintien de militaires en rue offre la possibilité de mettre en avant une grille d’analyse de l’action publique en matière de sécurité publique, pour l’historiciser et discuter les continuités et ruptures des registres mobilisés dans le débat… Normalisation de l’exceptionnel, hybridation des normes, échelles, temporalités, enjeux institutionnels et individuels, caractère construit de la sécurité, mais aussi perspectives comptables et budgétaires. Autant d’exercices et constats à appliquer à d’autres époques !

  1. Voir l’article récent publié dans la Revue militaire belge écrit par le major P. Rooms, « OVG : analyse critique de l’opération qui paralyse la composante terre », disponible sur https://defencebelgium.com/2017/12/09/une-analyse-critique-de-loperation-vigilant-guardian-dans-le-dernier-numero-de-la-revue-militaire/ []

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